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从我国基建发展,看后PPP时代新机遇

来源:启金智库   作者:启金智库   时间:2019-09-12 11:09  字号选择:

每一个行业都会经历螺旋式上升的发展进程,PPP模式正是如此。自2014年从中央层面推广至今,PPP模式已在我国落地了5年时间,从最初的大干快上,到2017年年末至2018年初的清理整顿,2018年至今行业触底后反弹,整个PPP行业在我国经历了一个周期性的初级发展阶段,在国外则已经历了数轮类似的周期。

每一个行业都会经历螺旋式上升的发展进程,PPP模式正是如此。自2014年从中央层面推广至今,PPP模式已在我国落地了5年时间,从最初的大干快上,到2017年年末至2018年初的清理整顿,2018年至今行业触底后反弹,整个PPP行业在我国经历了一个周期性的初级发展阶段,在国外则已经历了数轮类似的周期。


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PPP模式在我国的发展时间短,遇到的难题也不少,总结起来有“四难”,项目规范实施“难”,健全配套政策“难”,社会资本退出“难”,人才队伍建设“难”。


尤其是此前的PPP项目库的大清理,让市场对PPP的存在及未来发展产生了质疑与担忧,PPP未来将如何前行?

事实上,正是经历了清理整顿的考验之后,PPP才能向着更加规范化、更贴近PPP本质的良性趋势发展,加速迈入后PPP时代。

在PPP“野蛮”发展的那些年,市场对其不乏溢美之词,并且这些赞美主要聚焦于PPP对投融资模式的创新,对政府负债压力的纾解以及对社会方稳定的投资回报等方面。这些固然是PPP模式的显性优势,但大多数人还是没有看到PPP崛起背后的本质。

历史告诉我们,某种事物的兴起流行,必然与其所具备的优点或者特质有关,但该事物最终是否能发扬进步,是由这个社会的真实需求来决定的。需求存在,则迎合该需求的事物就会存在,只不过在发展过程中可能衍变成其他形式而已。

PPP模式也不外如是。本文将试图从我国基建发展的角度阐释 PPP模式兴起的本质缘由,并厘清其未来发展的空间和机遇。

基建是PPP存续的根基

PPP模式兴于西方国家,其诞生之初就是为了助力政府基建项目投资,可以说基建给PPP模式提供了优质的培育土壤。

我国长期以来基建投资基本依靠财政支出,单纯依靠财政支出搞基建的模式极大地增加了政府资金压力,此种方式难以为继,可能连基本的投资增速无法维持。


此外,大量的地方政府本就依赖于政府融资平台的举债维持基建投资,导致负债过重,随着中央陆续采取措施规范,地方政府转而寻找其他渠道补充资金。

大家已经熟知,运用PPP搞基建,可以帮助政府解决融资问题,带动社会资本投入基建领域,并且项目支出的资金不增重政府债务,还可延长政府财政支出周期,减轻从政府财政支出压力,对地方政府来说是一举数得的方式。

根据全国PPP综合信息平台统计,通过物有所值定量评价的全国PPP示范项目的投资额,相比传统投融资方式大幅减少,平均每个项目减少数亿元。

由于我国表外融资的收缩将长期化,而对地方政府官员任期内债务进行终身追责,多方因素下,随着政府预算的公开,地方政府或将更有动力选择PPP模式,从而更高效利用财政资金。

从国际经验和长远发展来看,随着经济发展、法律法规的不断健全,权责分配、风险控制等方面不断完善,基建项目支付和管理模式很大程度上将发生变化,基建原有的政府出资、企业施工模式将大规模转变为企业出资、企业施工、政府回购的PPP 模式。

一直以来地方政府和国企是基建投资的主导型力量,这也是前几次财政刺激,地方政府和国企债务攀升的主要原因之一。根据财政部的发文,基建投资采用PPP将极大提升市场化程度,尤其像市政轨道交通、污水垃圾处理、供水供电等项目,投资需求大、定价机制相对透明、有稳定现金流,适合市场化经营。PPP天然地符合当前政府推进基建领域市场化改革的目标。

基建在,政府的投融资和市场化需求就在,PPP是基建融资的必由之路,基建则是PPP存在并壮大向好的根基。


PPP与基建结合:相得益彰

从PPP项目的行业分布来看,基建领域可以说是PPP项目的重头戏,仅以市政工程和交通运输为例,两者就占据了我国所有PPP项目总投资规模的半壁江山。

PPP项目覆盖了19个一级行业领域,根据全国PPP综合项目平台最新一期季报,项目数量前3位的正是市政工程、交通运输、生态环保,合计占总数的62.3%。再将水利、管网、环保等城镇化项目计入其中,则基建可占至PPP项目的近八成。

相对应的,目前我国基建投资分布仍是以交通运输、市政建设、水利和环保为主,合计占比高达80%。

从当前地方政策的明确表态,及各地出台的措施来看,国内基建发展将更加地着重于轨交、市政等在内的建设。特别是东部地区仍将以市政、环保类建设为主,而中西部地区则会推动这两个领域的重大项目的投资。

2019年各地政府工作报告显示,铁公基+地铁依旧是基建投资的重中之重。据媒体报道,中铁总2019年计划新开工铁路里程预计将达到6800公里,比上一年增加45%。而相应的铁路建设投资,有可能提高到史上最高水平的8500亿元。

基建投资领域与PPP行业分布重点一致,高度契合,两者虽不至于画上等号,但显而易见是相辅相成,互利共促的关系。

PPP模式对推动国家现代化城镇化,提高基建投资效益发挥了巨大作用。反过来,PPP作为基建投资的主要模式,也获益于基建稳增长带来的长期利好。


“基建狂魔”China——国内经济“稳增长”担当

中国在全球的基建市场上留下了“基建狂魔”的名号,基建领域的潜力和实力世界瞩目。

我国幅员辽阔,人口众多,城镇化任务艰巨,基建的持续发展必不可少,这也是老生常谈。


虽说我国被称为基建狂魔,但实际上与世界水平相比,基建饱和度仍然是远远不够的。

从基础设施水平和城市化率来看,目前我国的基建整体发展阶段只相当于美国和日本基建投资高速增长的初期阶段。并且,我国基础设施发展并不均衡。东部沿海地区,现代化基础设施已经赶上发达国家水平,而在需求较弱的区域,传统的基础设施还非常落后。

基建对中国而言仍是一项长期而艰巨的任务。随着我国城市化率的进一步提升,市场预测基建投资未来会重返并保持在25%以上的同比增速。短期来看,考虑到金融严监管的“抽血效应”已在2018年充分体现,不排除2019年基建投资增速能更进一步。

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持续维护好建设基础设施,是夯实经济发展的先决条件,在出口与消费对经济增长的贡献存在不确定性的当下尤为突出。


2018年底的中央经济工作会议强调要加强基建补短板的力度。2019年7·30政治局会议强调“积极的财政政策要发挥更大的作用”,以及强调“加大基建领域补短板的力度”。补短板的意义再强调也不过分。


随着经济下行压力加大,我国宏观经济调控的重点已经逐渐由“去杠杆”向“稳增长”转变。基建毕竟是典型的逆周期行业,毋庸置疑,基建“补短板”将成为“稳增长”重点。

据不完全统计,从2018年4季度至2019年2月,发改委批复的基建项目规模超过1.2万亿元。仅12月单月,就批复项目规模近8000亿。

2019年第1季度,国家发改委共批复26项涉及交通、能源、水利等传统重大基础设施建设项目,总投资达6000亿元。其中,交通领域是重心,包括江苏沿江城市群城际铁路、武汉城市轨道交通、呼和浩特新机场、西安咸阳机场、新建湖北鄂州民用机场等项目,共超4000亿元。就基建资金而言,市场预测2019年基建投资来自国家预算内的资金仍将保持稳定增长,或将增至3.21万亿元。


跟随基建发展,PPP将完成自我迭代—民营资本新机遇

基建不仅是城镇化需求之下的长期重大任务,更将在中期经济“稳增长”方面挑起大梁,那么稳占基建领域大头的PPP项目是否也能随之成长呢?市场给出的答案是肯定的,但是PPP也必须先经历一次深层次的自我迭代。


我国PPP在借鉴了成熟市场国家的经验和实践的基础上,完成了本土的落地及创新,具有中国特色,整体上获得了市场各方的认可。

PPP毕竟是一个新生事物,发展中遇到了很多的困难和问题,比如前面提到的“四难”;比如PPP应当是投融资领域的改革和创新,却成了一些地方政府违规融资的工具;PPP本是政府与国企、民企等各方社会资本的合作,但在实践当中民间资本参与仍是不足;PPP强调公平竞争,择优选择合作伙伴,但有的地方在公开招标方面做得不够……

即使PPP出现了上述情况,也不意味着我们就要对PPP模式全面否定、弃之不用,这些发展中产生的问题,只有在PPP延续发展过程中才能不断完善。

中央层面已经提出了PPP的发展大方向——“既要规范,也要发展”。一方面,中央通过顶层部署,厘清规范PPP与地方政府隐性债务的边界、各方主体的责任、制定完善规则,给各参与方吃下“定心丸”,引领大家坚持做真PPP。另一方面,让PPP回归本质,增加对社会资本、尤其是民营资本的吸引力,减少对民营资本的歧视、完善公平竞争的环境,这也是PPP未来发展的一大关键,而民营资本也应该抓住基建发展和PPP改革的新机遇,实现自身的发展壮大。

目前我国的PPP参与的社会资本一半以上为国资背景的央企国企,这与基建项目系国家发展命脉、国资融资手段多、融资成本低等因素密不可分,央企国企主导参与资本密集型行业和大型项目,民营资本仍以中小项目为主。

要完善PPP模式、实现其更迭,必然要调动民营资本参与PPP项目的积极性,通过民营资本更好地激发市场活力,实现公共服务提质增效的初衷。民营资本也要从自身实力出发,提高对PPP项目的把控能力、后期运营水平。

全国PPP综合信息平台数据显示,截至2019年6月底,在5811个签约项目中,共签约社会资本10187家,其中民营企业占34.8%,民营企业参与项目2502个、投资额2.9万亿元,分别占比43.5%和33.1%。目前来看,PPP模式对于基建投资的市场化功能亟待进一步的开发。


关键词:PPP模式 融资 基建投资 
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