自2015年国务院决定设立国家新兴产业创业投资引导基金以来，各个地方政府陆续出台相关政策并成立了专项基金，我国政府引导基金发展如火如荼。截至2019年12月，国内基金目标规模总额超过11万亿元人民币。与市场化母基金不同，各地政府引导基金不仅需要发挥“引导”的作用、促进当地产业转型升级和产业集聚，而且还会或直接或间接地参与到创业企业的投资中来。那么，政府引导基金如何平衡其政治任务和经济效益呢？
1政府引导基金从1.0到2.0
在政府引导基金1.0模式下，政府的作用主要是招商引资，对企业的帮助直接，如土地出让金的减免、税收减免、厂房代建、政府找企业直接购买服务等。而到了如今的2.0模式下，政府主要采用市场化运作的方式，带动产业引入，帮助当地形成优势产业，促进当地产业转型升级、产业集聚，产融结合越来越深入。
我们以广州市某知名引导基金为例，来说明引导基金如何发挥产业集聚的作用。该只基金之前跟湖南某知名装备制造业企业合作过。当时该企业在广州要设立一个湾区总部，但广州市之前并没有工业互联网的基础，但有很强的制造业品牌。于是该基金和该装备企业共同孵化一个数据服务平台的企业，并把这一服务平台的总部从湖南迁到了广州，同时该基金与该装备制造业企业成立了一个40亿元规模的广州工业互联网基金，把这个基金里的部分资金投资于数据服务平台。此外，该知名装备制造业企业也在广州成立了工业互联网的产业联盟，这样就产生了集聚效应。通过这个简单的例子，我们看到政府通过引导基金的方式，把一个产业带到一个新地方，在这个城市产生了一个产业集聚效应，然后再辐射到相关的产业。
2政府引导基金对实体经济的支持作用
政府引导基金对实体经济的支持作用不言而喻。在2014年李克强总理提出“大众创业、万众创新”以来，各地政府引导基金如雨后春笋般出现了，如湖北长江经济带产业基金等，对促进当地经济发展，引领产业结构调整起到了非常重大的作用。
深圳的引导基金是从1999年开始，当时政府是为了促进当地的经济优化升级和转型来做引导基金。这20年深创投做了很多事情，并且坚持按市场化原则来运行。深圳政府引导基金现在完成了158只基金的评审，实际设立的是112只基金。引导基金现在总规模现在是4460亿，实际出资已经到了530亿。效果也非常明显。现在实际投到实体经济里面已经超过了1000亿，有超过1500个项目，对深圳当地经济的支撑就非常显着。
3政府引导基金
如何平衡政治任务和经济效益？
首先，这两者的矛盾将一直存在，这是由我国资源供给的来源决定的。我国体制内的机构，无论是政府引导基金还是国企，其凭借自身独有的垄断优势，具有非常强的聚拢财力物力等资源的能力，但是体制内的基金与市场化基金的投资逻辑和评价体系截然不同；所以政府引导基金就存在着政治任务和经济效益平衡的问题。但是，从政府引导基金最近4-5年的发展历程来看，其自身也在不断迭代、不断努力追求这两者的平衡。政府引导基金经历了从最初的委托管理，让企业到当地注册并投资，到后来和大型龙头企业合作的合作管理，再到目前的加大自我投资的自主管理，这是一个从被动到主动、从合作到完全自主投资的迭代的过程。通过这样的从被动到主动投资的过程，基金的招商引资、既定的经济效益、甚至包括政府和市场的关系等课题在这个迭代的过程中都能实现既定的变化。
其次，在政府引导基金投资的实操过程中，有以下可参考的方法来平衡政治任务和经济效益。
虽然政府引导基金在招商引资和实现经济效益中有一定的矛盾，但也并非无解。国内著名的政府引导基金的管理机构盛世投资在这方面有着丰富的实践经验。盛世投资主要关注中小城市的政府引导基金的运作，却做得非常成功，满足了很多地方政府引导基金1倍、甚至2倍的返投比例要求，在体制机制有一定保障的情况下，通过市场化的方式来说服产业加大投资换地方，值得借鉴。总结起来，在实际操作中有几下几种可供参考的方法：
第一，寻找专业的合作机构。
现在市场上有很多专业程度都非常高的机构，能够帮助到政府引导基金对于出资人、找寻项目、对接具体资源、甚至是招商引资等方面的各类要求。专业机构的众多资源能对政府引导基金的各类市场化和非市场化的需求做恰当的匹配，既能满足其招商引资的需求，也平衡了各方的经济效益。
第二，政府让利。1）政府直接让利。政府可以在后期的后端收益让利给基金管理人，以此来吸引其合作。2）降低回购利率。很多投资项目最后靠企业管理层回购退出，回购退出的正常收益率是7%-8%之间。但审计署认为这个收益率太高，不符合当下融资难、融资贵、为企业减负的社会现实，起不到引导支持当地产业发展的作用。所以，最后企业回购利率被降低到4.5%的较低水平。通过政府让利能起到降低企业融资成本的作用，吸引企业到当地投资建厂，同时也能帮助到政府引导基金完成招商引资的任务。
第三，政府引导基金需要加强管理深度来服务和吸引GP和被投企业。理论上来说，政府和政府引导基金是最了解当地产业基础的。以高精尖产业基金为例，其投资的项目到底能和北京什么产业去结合，子基金管理机构其实并不如引导基金清楚。所以，依托于更多的市场资源和政策资源，高精尖基金可以引导这个项目来北京落地，并对其未来的发展提供指引和方向。此外，高精尖基金的做法是利用子基金的投资资源，把其投资于其他地方的项目吸引到北京来注册落地。也就是说，政府引导基金需要一定的产业基础，需要懂产业，有更多的深入骨髓的服务意识，有对项目层面和机构层面的深度了解，这样才能更好地帮助到被投企业，从而实现政治任务和经济效益的平衡。
第四，政府引导基金抱团合作投资。我们仍然以北京高精尖基金为例进行说明，这是一只纯产业引导基金，截至2019年7月底，其总体规模为205亿元左右，共计投资了21只基金。在资管新规前，上市公司、龙头企业以及它们相关产业投资方作为发起人在每只基金的出资比例为38%左右，高精尖基金自身出资20%左右，金融机构出资15%，其他的市场机构出资比例约27%。而在资管新规后，这一比例发生了较大的变化：主要体现在高精尖基金和其他政府引导基金抱团投资，如和北京市其他的引导基金一起投资，占每只基金的比例为40%左右，发起人和产业投资方出资大概占到40%左右，他们能起到很好的协同作用；此外，金融机构出资占比20%左右。从这个比例变动中，我们不难看出产业投资方和政府的项目投资是有一定的平衡的。
4政府引导基金目前亟需解决的问题
第一，对政府引导基金的顶层设计存在需要完善的地方。地方政府的钱一定是有自己诉求的，基金形式可能不是最适合的招商模式。而做基金，就要充分发掘全中国在各个细分领域里面最好的机会，就是要有这种诉求的资金端来匹配基金管理人，才能做到最优的结果。目前各地政府引导基金，最终能有多少转化为有效的资本，能够真正的进到这种优质的资产管基金管理人里面去，这里是要画问号的。中国现在183万亿的国有资产里，能够真正形成资本量其实不多。未来随着数字化渗透程度越来越深，各地政府想以个人意志去人为主导规划建成一些强势产业，难度是蛮高的。今后最终的话语权是资源的决定权。资源整合不应该以地域为单位，要在全国范围内去找寻最优秀的公司，去投资最优秀的资产管理人。资金应该是没有地域限制的去寻找最匹配的对象，这样才有可能打破现在的这种格局。
第二，退出通道亟需改善。在我国创投市场，绝大部分已投项目是通过IPO实现退出的。但在2018年资本市场发展低迷的情况下，全年仅有100家左右的公司实现了A股IPO。而我国的基金管理人超过1.4万家，管理规模超过10万亿。在这种情况之下，如果仅靠退出通道，股权行业无法形成自循环。但是一个产业发展会有一个时间周期，并且资本如果持续存在的话，也会有自己在每个阶段的特定需求，所以专注于私募股权二级市场的S基金大有所为。从某种程度上来讲，解决政府引导基金痛点的最好方法就是大力发展S基金。国内著名基金管理人深创投目前正在募集S基金，其对深圳地区引导基金的积极作用如何，我们拭目以待。不过，对于运作中的基金如何估值，也是需要投资人关注的问题。
第三，税收问题。比如，政府引导基金在退出时，是按本金退，还是按收益退，其交税就不一样。制定基金管理办法时，最初的让利设定为3年引导基金本金退出，3-5年按引导基金本金加银行同期贷款利息退出，5年以上引导基金和社会资本同股同权退出，相当于时间越长，让利的程度越低。利用让利的方式来激励退出，在引导基金发展早期比较多，如启迪、深创投早期管理的引导基金，实现了这类退出，但最终由于产业基金和创投基金运作方式有一定差异，最终改成政府引导基金同股同权退出制度。我们希望国家对引导基金的推出在税收层面有一定规制，合理解决各方诉求。
第四、对政府引导基金的审计某种程度上对其投资形成掣肘。河南农开基金是一个纯的政府引导基金，所有资金来源于财政经费。其最近两年可能主要面临的问题就是审计问题。每年来这里的审计都非常多，它会对每个基金是否按照文件执行去核实审计，是否按照省委省政府的意图去办进行充分的调查取证。审计不仅仅是针对有红头文件的规定，对于一些窗口指导，也会充分地进行对比核实。到底有多少基金成立了，有多少资金出资了，有多少钱投到实体经济里面去了等等细碎的问题都会进行指标的量化分析。这种高密度的审计可能再某种程度上对投资效率和效果形成掣肘。
5结语
政府引导基金是在我国特定时期出现的特定产物，对我国经济实现新旧动能转换，支持产业升级、产业集聚等各方面产生了积极影响，但在运行过程中也有很多需要各方合力解决的问题。那么，如何把国家的战略、政府引导基金、以及市场化资本这三个方面有机的融合，需要各方的思考和探索。
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